Kommunale IT-Dienstleister kritisieren Onlinezugangsgesetz
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65. Ausgabe, 2. Quartal 2016

Das große Gerangel

Kommunale IT-Dienstleister kritisieren Onlinezugangsgesetz

Eine erschreckend niedrige Zahl macht in deutschen Verwaltungen die Runde: Nur 19 Prozent der deutschen Internetnutzer nehmen E-Government-Angebote an. 4 von 5 Deutschen erledigen nach wie vor lieber persönlich im Rathaus, was sie ebenso gut von der Couch aus mit den Verwaltungen von Bund, Land oder Stadt klären könnten.

Die miserable Quote hat laut Europe’s Digital Progress Report der EU-Kommission (siehe auch „Server“ Nr. 64 I/2017)

vier Gründe:
• mangelnde Bekanntheit der Angebote
• datenschutzrechtliche Ängste der Bürger
• mangelnde Nutzerfreundlichkeit
• inkompatible Systeme der Länder und des Bundes

Inzwischen sind sich fast alle Beteiligten einig darüber, dass der „digitale Aufstieg“ Deutschlands von (derzeit) Platz 18 von 28 in Europa nur mit einer neuen Qualität der föderalen Zusammenarbeit machbar ist. Dr. Johannes Ludewig, Vorsitzender des Nationalen Normenkontroll-rates in Deutschland (NKR), fordert einen „E-Government-Pakt für Deutschland“ und sieht nur eine Lösung: „Wir brauchen einen Portalverbund der digitalen Ange-bote von Bund, Ländern und Kommunen.“ Mit dem „Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen“ (kurz: Onlinezugangsgesetz“, OZG) hat die Bundesregierung einen Vorschlag auf den Tisch gelegt, wie IT-Komponenten verbindlich durch den Bund ausgewählt und vergeben werden können, um einen solchen Verbund zu schaffen.

Pragmatiker: Alles andere ist nur Flickwerk

Im Gesetzgebungsverfahren zum OZG prallen nun seit Monaten die unterschiedlichen Sichtweisen aufeinander. Auf der einen Seite der Bundes-CIO (Chief Information Officer) Klaus Vitt und der IT-Planungsrat, die dem Föderalismus abschwören und klare Kante vom Bund fordern. Ihr Argument: Der große Wurf kann nur mit der Strategie einer nationalen Zentralisierung von Verwaltungs-verfahren gelingen. Und dies sei am besten gewährleistet, wenn eben einzig der Bund vorschreiben kann, welche Hard- und Software für die Abwicklung der Verwaltungsleistung eingesetzt wird. Alles andere sei wieder nur Flickwerk und führe zu keiner einheitlichen IT-Struktur für Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden. Sie haben sich (vorerst) durchgesetzt, denn genau das ist in der Gesetzesbegründung in § 2 Absatz 6 OZG so nachzulesen.

Praktiker mit dem Blick auf das Machbare

Auf der anderen Seite die Praktiker, die zwar einen Portalverbund begrüßen, aber für die Beibehaltung der vorhandenen kommunalen IT-Infrastrukturen plädieren. Diese Ansicht vertritt im Übrigen auch die KID Magdeburg GmbH. Nicht aus Verlustängsten, sondern vor allem aus ganz praktischen Gründen. Damit steht die KID nicht allen, denn nahezu alle kommunalen IT-Dienstleister sehen eine Reihe von Problemen. Am deutlichsten sind die Bedenken in der umfänglichen Stellungnahme der Vitako, dem Branchenverband der kommunalen IT-Dienstleister, nachzulesen. Vor allem sorgt man sich um die föderale IT-Struktur und macht  den Erfolg des Portalverbundes davon abhängig, ob das Projekt ein gemeinsames von Bund, Ländern und Kommunen wird oder eher ein Alleingang des Bundes.

Auch die Vitako begrüßt flächendeckend elektronische Verwaltungsdienste über eine interoperable föderale IT-Struk-tur und plädiert für eine „praxisnahe Umsetzung“. „Praxisnah“ ist in diesem Fall gleichbedeutend mit der Nutzung der vorhandenen Strukturen, der Hard- und Software und nicht dem kompletten Umbruch. Die Entwicklung gemeinsamer Standards und Schnittstellen sowohl für Prozesse als auch für Querschnitts- und Basisdienste wie Authentifizierung, elektronische Bezahlmöglichkeiten oder elektronischen Rechnungseingang sollten aus VITAKO-Sicht vorrangig sein. In der Stellungnahme heißt es wörtlich: „Nicht zielführend wäre es dagegen, wie in der Gesetzesbegründung zu § 2 Absatz 6 OZG ausgeführt, die für die Abwicklung der Verwaltungsleistung eingesetzte Hard- und Software durch den Bund vorschreiben zu lassen.“ Und § 4 OZG geht sogar noch weiter, denn er ermöglicht dem Bund durch Rechtsverordnung die Vergabe von IT-Komponenten und verpflichtet die Länder (und damit ja auch mittelbar die Kommunen) diese Vorgaben zu übernehmen.

Was mit dem Blick von außen vielleicht plausibel erscheinen mag, wird im Detail zum Problem: Es bleibt im Nebel, welche Kosten dabei entstehen und wer diese übernimmt. Zum anderen stellen sich wettbewerbs- und kartellrechtliche Fragen, die mit solchen Vergaben verbunden sind. Und nicht zuletzt haben die Kommunen auch Anspruch auf den Investitionsschutz für ihre bereits teuer erkauften Lösungen. Immerhin leben Länder und Kommunen ja nicht hinter dem Mond,  sondern nutzen schon heute Verwaltungsportale und elektronische Servicedienstleistungen.

Alexander Schroth, Vorstandsvorsitzender der Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB), ist sich sicher, dass „sich das OZG durchaus positiv auswirken würde, wenn neue bundesweite Angebote in die bestehenden kommunalen Infrastrukturen eingebunden werden können“. Je nachdem, wie man die Formulierungen im Gesetzestext auslegt, kann die Vereinheitlichung der IT in der öffentlichen Verwaltung für die kommunale IT-Landschaft positive und zukunftsweisende Auswirkungen haben oder anderenfalls zu gegenteiligen Effekten führen.

Der nordrhein-westfälische CIO Hartmut Beuß hält einen Portalverbund ohne Kommunen für „nicht besonders sinnvoll.“ Mit Blick auf die bereits vorhandenen Infrastrukturen sagt er: „Die Masse der Dienstleistungen, die Bürger und Unternehmen mit der Verwaltung abwickeln, findet auf der kommunalen Ebene statt.“

Katrin Lange, Vorsitzende des IT-Planungsrates und Staatssekretärin im Ministerium des Innern und für Kommunales des Landes Brandenburg, sagt: „Wenn wir wissen, dass der Bürger zuerst beim Bürgermeister am Schreibtisch steht und seine Probleme schildert, dann dürfen die Kommunen in der Angelegenheit Portalverbund nicht nur am Katzentisch sitzen.“

Dieter Rehfeld, Geschäftsführer der Aachener regio IT GmbH, macht auf die Kosten einer zentralen Lösung aufmerksam: „Das kostet zwischen fünf und zehn Euro pro Einwohner und kommunaler Anwendung.“

William Schmitt, Geschäftsführer Kommunale Informationsverarbeitung Baden-Franken (KIVBF Baden-Württemberg), hat die Migrationskosten allein für die 1.052 Kommunen seines Bundeslandes mit knapp 13 Millionen Euro berechnet. Rehfeld hält die Schaffung einer nationalen digitalen Identität für jeden Bürger und jedes Unternehmen in Form eines „Nutzerkontos“ zur Identifizierung bei unterschiedlichen Portalen allerdings für eine gute und sehr wichtige Entscheidung: „Dieses Feld ist so wichtig, dass wir es in der digitalen Wirtschaft und Gesellschaft nicht den internationalen IT-Konzernen überlassen dürfen.“ Bei einer Anhörung im Haushaltsausschuss des Bundestages Ende März 2017 wandten sich Vertreter der kommunalen Spitzenverbände erneut gegen eine starre Verpflichtung der Städte und Gemeinden. Auch die Kommunen hätten ein Interesse daran, den E-Government-Sektor voranzubringen, sagte Uwe Zimmermann vom Deutschen Städte- und Gemeindebund. Das dürfe aber nicht dazu führen, dass die bestehenden Angebote entwertet würden.

Dr. Helmut Fogt, Rechts-Dezernent beim Deutschen Städtetag sagt, dass man einen Verbund der öffentlichen Online-Portale im Interesse eines bürger- und unternehmensfreundlichen Verwaltungs-angebots nachdrücklich unterstütze. Aber man lehne „jeden Zentralismus bei der Ausgestaltung eines solchen Verbundes ebenso nachdrücklich ab – sowohl, was die Portalstrukturen angeht, aber auch was die zugrundeliegenden Fachanwendungen anlangt.“ Statt dessen lege der Deutsche Städtetag Wert darauf, „dass die eigen-ständigen Lösungen, die die Städte über Jahre mühevoll und zur Zufriedenheit ihrer Bürger mit ihren Portalen aufgebaut und entwickelt haben, erhalten bleiben. Ein Portalverbund kann sehr wohl effizient funktionieren, ohne die Vielfalt dezentraler Lösungen bei Ländern und Kommunen anzutasten.“ Und Vogt schiebt gleich noch eine Drohung nach: „Sollte es durch Umbauten und Neuentwicklungen zu einem neuerlichen Kostenaufwand bei den Kommunen kommen, sehen wir die Länder in der Pflicht, uns diesen Kostenaufwand zu erstatten.“

Auch Heinz-Lothar Theel, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Landkreistages Sachsen-Anhalt begrüßt „grundsätzlich“, wenn die Bundesregierung das Onlineangebot für elektronische Verwaltungsleistungen zügig weiter ausbauen will. Doch wie viele andere auch hat auch Theel erhebliche Bauchschmerzen. Grund: „Der Bund will massiv in die grundgesetzliche Verteilung von Aufgaben- und Verfahrensverantwortung zwischen Bund, Ländern und Kommunen eingreifen.“ Am Ende werde der Bürger nicht mehr klar erkennen können, welche Verwaltungsbehörde für ihn zuständig ist oder gerade tätig wird. „Aus unserer Sicht berücksichtigt die zentrale Vorgabe von IT-Komponenten bereits bestehende, ausgereifte kommunale Lösungen unzureichend“. Mehr noch: „Sie ermöglicht dem Bund weitreichende Eingriffs- und Steuerungsmöglichkeiten, die aus unserer Sicht verfassungsrechtlich unzulässig sind.“ Theel zeigt klare Kante, wenn er sagt: „In der derzeit vorgesehenen Ausgestaltung lehnen wir das Onlinezugangsgesetz ab.“

Inzwischen ist Bewegung in das Streitthema gekommen: Klaus Vitt, Beauftragter der Bundesregierung für Informationstechnik, ließ sich auf einer Podiumsdiskussion auf der jüngsten CeBIT zu einem Plädoyer für „eine intelligente Verknüpfung von Bundes-, Länder- und kommunalen Portalen“ hinreißen: „Unsere föderale Struktur bietet uns doch die Möglichkeit auf bestehende Komponenten zurückzugreifen.“ Setzt sich seine Meinung durch, wäre auch die VITAKO zufrieden. Denn sie empfiehlt dringend statt zentraler Vorgaben interoperable und dezentrale Lösungen. Die VITAKO bietet dafür gern ihre Expertise und Erfahrung an.

Doch Prof. Dr. Thorsten Siegel von der Freien Universität Berlin und enger Berater des Haushaltsausschusses des Bundestages ist hingegen sicher, dass eine freiwillige Beteiligung der Kommunen nicht ausreichend wäre. „Es sind und bleiben Insellösungen“, so Siegel. Der Artikel 91c Grundgesetz rechtfertige eine verpflichtende Einbindung der Kommunen im Sinne der Harmonisierung. Vorgaben zu IT-Komponenten sollten aber auf das „erforderliche Maß“ begrenzt werden. Eine Ausnahme soll nach Ansicht Siegels für Leistungen gelten, die rein auf Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung basierten. Der Rechtswissenschaftler schlug zudem vor, die anfallenden Kosten insbesondere für die kommunale Ebene zu kompensieren.

Autor: juj